Acuerdos y controversias en las iniciativas legislativas sobre la responsabilidad extendida del productor en Argentina
Por Macarena Maran y Pablo J. Schamber
Si se colocan las palabras “responsabilidad extendida del productor” y se acota el tiempo desde el 01/01/2019 a la actualidad en el buscador virtual de proyectos de Ley de la Cámara de Senadores, se encuentran 4 proyectos; los mismos criterios de búsqueda en la Cámara de Diputados dan como resultado 3 proyectos presentados. Además recientemente se divulgó en medios de comunicación el ingreso a Diputados de un nuevo proyecto presentado por la Federación Argentina de Cartoneros y Recicladores (FACyR). En efecto, desde hace más de dos décadas se debaten en el Congreso Nacional distintos proyectos de leyes que promueven fundamentalmente trasladar la responsabilidad sobre la generación y gestión de los residuos, desde los consumidores/contribuyentes hacia los productores/envasadores, entendiendo que el compromiso de los últimos con los productos que ponen en el mercado no se termina con su comercio, sino que se extiende a la etapa de post consumo. El radical cambio de paradigma que se propone se identifica como Responsabilidad Extendida del Productor (REP) y se basa en la idea de que el fabricante o importador de un producto debe hacerse cargo de los efectos ambientales del mismo durante todo su ciclo de vida, desde la extracción de los materiales necesarios para hacerlo hasta su tratamiento o disposición final, y en el reconocimiento de la existencia de una externalidad económica, social y ambiental que justifica el establecimiento de mecanismos regulatorios para internalizar los costos.
Los proyectos de leyes REP suelen contener tres dimensiones: ambiental, financiera y social. La preservación y el cuidado ambiental son promovidas en la medida en que los cálculos en los que deberían basarse los costos de la mencionada internalización, ponderan cantidad y tipo de materiales con los que se elaboran los envases y embalajes, incentivando el eco-diseño, previendo beneficios para los productores que se inclinan por envases más livianos, duraderos y reciclables, o que contengan insumos reciclados. En relación al financiamiento, proponen una modificación sustancial respecto de la situación histórica aún vigente, dado que quiénes (qué tipos de sujetos) deben ser los responsables de los costos de la gestión de los residuos de envases y embalajes dejaría de ser algo que recae exclusivamente en el Estado (a través de tasas que abonan los contribuyentes/consumidores), para pasar a ser ahora asumido por los productores/envasadores en tanto creadores primigenios del riesgo ambiental. Finalmente un aspecto clave de la vernaculización de la discusión a nivel local y regional es la inclusión y formalización de los recuperadores urbanos (cartoneros) en el nuevo esquema, quienes con más o menos reconocimiento público, ya realizan una actividad favorable a la valorización de los residuos.
Es posible identificar ciertos aspectos que han sido objeto de controversia entre los distintos proyectos que se han venido presentando. Todos ellos contemplan la creación ad hoc de un “Ente” encargado de recaudar y administrar el nuevo sistema, y de gestionar por sí o mediante la contratación de terceros la recogida selectiva de residuos reciclables para el cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización que oportunamente se fijen. Las diferencias se basan en el carácter estatal, semi-estatal o privado del mismo. Las opciones que promueven la estatización consideran que ello implicaría un ahorro significativo en gastos administrativos al utilizar las estructuras existentes en los gobiernos locales. Quienes la objetan sospechan que tal situación sería permeable a las urgencias políticas de los municipios y los nuevos fondos terminarían siendo empleados para afrontar gastos ajenos a los principios del cuidado ambiental, y argumentan que hay ventajas al optar por la recaudación y organización por parte de una agencia privada, dada la distancia que puede tomar de las otras necesidades de la comunidad, mientras se aboca a sus objetivos específicos.
Por otro lado, algunas organizaciones empresariales consideran que el mercado local consiente la existencia de actores informales, es decir, que operan por fuera de los registros de los mismos organismos fiscales que luego tendrían injerencia en el control del cumplimiento del pago del canon correspondiente por cada envase puesto en el mercado. Desde esta perspectiva, la existencia de un nuevo aporte económico de quienes están en regla no haría más que beneficiar a esos productores informales que tienen la totalidad o parte de su actividad “en negro”, perjudicando a las marcas que, al ser generalmente primeras marcas, suelen tener los precios más altos del mercado, lo que las haría menos competitivas al prever que una parte del aporte económico que deban hacer se trasladará a los precios.
Otro aspecto controversial es el lugar que ocuparían las organizaciones de cartoneros en la prestación de los servicios. El rol previsto fue variando desde la total falta de consideración en los primeros proyectos presentados al Congreso, para aparecer luego tangencialmente mencionados como sujetos a ser tenidos en cuenta en el marco del listado de funciones que cumplirían las autoridades competentes en cada jurisdicción, hasta finalmente ocupar un lugar protagónico en la implementación del nuevo sistema de gestión.
Resulta oportuno insistir con que si bien la Ley REP es una legislación que plantea una modificación sustancial de cara a financiar el reciclaje, también es, no menos esencialmente, un instrumento para el cuidado del ambiente. Al introducir criterios contributivos relacionados con la cantidad y tipo de materiales con que estén elaborados los envases y no solo con la cantidad de unidades puestas en el mercado, se estimula a que se diseñen envases más livianos y se utilicen solo los recipientes y embalajes necesarios para cumplir con las normas referidas a la comercialización de mercaderías. Ahora bien, ello no necesariamente implica que los productores deban abonar en función de cálculos hechos sobre cada unidad de envase puesta en el mercado, lo que sería difícil y complejo; podrían en cambio hacerlo por toneladas de materia prima virgen adquirida para su fabricación.
De igual modo, la mejora en las condiciones de trabajo y de vida de los recuperadores y acopiadores por un servicio que ya vienen desarrollando sin incentivos adicionales, sería otra dimensión insoslayable de una ley para estas latitudes.
El pasaje de responsabilidad contributiva de los consumidores-generadores a los productores-envasadores es una oportunidad para proyectos que impliquen mejora ambiental con integración social que ya no debe seguir postergándose. Hay ciertos aprendizajes que pueden hacerse analizando como se viene dando la implementación de modelos REP en otros países sin soslayar la necesidad de contar con un sistema amoldado al contexto local. Copiar y pegar otros modelos puede ser un camino rápido y sencillo, pero difícilmente arroje resultados positivos. En Europa hay por lo menos 16 sistemas REP y ya son varios los países vecinos que cuentan con el suyo, cada uno de ellos con un esquema y modelo de implementación diferente. Es decir, siempre es bueno observar y aprender de quienes se anticiparon y marcan tendencias, sin dejar de reconocer que no hay sistema único, perfecto y de carácter universal.
Nuestra Ley REP debe ser factible, esto es, poder ser cumplida y monitoreada. Es conveniente que sea progresiva, que admita mejoras para la ampliación de escalas. Su implementación será un proceso cuyo éxito necesita la participación de todos los actores involucrados en la gestión de los residuos, con roles y responsabilidades asignadas. Los productores/envasadores tiene una gran responsabilidad en el sistema, El Ente a cargo de la coordinación no debe tener fines de lucro; se trata de un servicio público garante de equidad y cuidado ambiental y social.
Se necesita contar con datos fehacientes, e indicadores que sirvan para fijar metas claras, alcanzables pero desafiantes. Estos datos Sson necesarios antes, para poder elaborar un marco legal realista, e imprescindibles durante el desarrollo del sistema, para que sui seguimiento, monitoreo y evaluación sean herramientas de mejora. Hay sistemas REP individuales, es decir, para determinadas corrientes de materiales, y los hay colectivos, para todo tipo de envases y embalajes. Es probable que los sistemas adaptados a las características específicas de cada corriente de residuos resulten inicialmente los que generen mayor consenso.
Además de la información, la educación, la comunicación y la participación son aspectos fundamentales durante la implementación de las leyes REP, dado que solo actores informados de manera completa y correcta, van a tener las herramientas necesarias para poder participar en la transformación del sistema. La calidad en la separación es un elemento clave para un modelo exitoso, y ello se da con los conceptos mencionados anteriormente.
El pasaje de responsabilidad contributiva de los consumidores-generadores a los productores-envasadores es una oportunidad para proyectos que impliquen mejora ambiental con integración social. Ya no puede seguir postergándose.
